2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，深入探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，同意河北省潮河流域（灤平段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目等58個項目（開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點工作。自2019年以來，國家密集出臺了系列政策支持EOD模式發(fā)展，2021年、2022年生態(tài)環(huán)境部先后確定了94個項目開展EOD模式試點，并且在兩批試點之后，未來EOD模式將遵循“成熟一個、申報一個”原則，進(jìn)入常規(guī)性申報階段。2021年11月，財政部正式發(fā)布《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，提出“用于山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)工程的獎補(bǔ)采取項目法分配，工程總投資10-20億元補(bǔ)5億，20-50億元補(bǔ)10億，50億元以上補(bǔ)20億”，最高項目獎補(bǔ)資金比例達(dá)60%、金額達(dá)20億。不僅是政府補(bǔ)貼，銀行也為EOD模式項目提供了大額中長期資金融資服務(wù)，截止2021年底，國開行對首批試點項目累計授信額度約520億元。但什么是EOD模式？如何入選國家?guī)欤吭趺传@得銀行長期資金？EOD模式非常符合我國高質(zhì)量發(fā)展階段的要求，也有助于我國實現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和。那么什么是EOD模式呢？其實就是解決“綠水青山”如何變成“金山銀山”的問題。所謂EOD模式，它的全稱是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(Ecology-Oriented Development)，是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。具體來看，EOD的定義包含三項核心要點。一是“融合”：肥瘦搭配，推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合。二是“一體”：一個市場主體統(tǒng)籌實施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目一體化推進(jìn)，建設(shè)運維一體化實施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。
長久以來，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償），市場機(jī)制一直不能有效的進(jìn)行資源配置。在EOD模式中，項目公司通過改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來的社會效益增值進(jìn)行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。舉個例子，前幾年有個熱播劇《人民的名義》，里面達(dá)康書記將林城煤坍塌區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，這一開發(fā)模式其實就是EOD模式的早期范本，其故事的原型則來自江蘇徐州潘安湖國家濕地公園項目。2010年起當(dāng)?shù)赝ㄟ^“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復(fù)土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。2017 年底，領(lǐng)導(dǎo)人視察潘安湖采煤塌陷區(qū)整治工程時，指出“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！2018年8月至2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、科技部、工信部、財政部等部委陸續(xù)發(fā)文，EOD從首次提及到第一批試點項目的逐漸落地，基于實踐的EOD項目應(yīng)運而生。2021年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）（以下稱40號文），明確社會資本可以以自主投資模式、與政府合作模式、公益參與模式參與。并明確社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。
同時，文件提及多項支持政策：社會資本修復(fù)完成的國有經(jīng)營性建設(shè)用地、集體農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)等，在公開競爭中的優(yōu)先獲取權(quán)；社會資本騰退的建設(shè)用地指標(biāo)，可優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，或用于占用同地類的農(nóng)用地；對于合理產(chǎn)生的土石料等材料，可無償用于修復(fù)工程且納入成本管理，或由縣級以上政府依托公共交易平臺處置，并保障修復(fù)主體合理收益；發(fā)揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)；在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目等。
由國務(wù)院發(fā)文并聚焦社會資本。上一次同時滿足這兩個條件是2015年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），正是這個文件拉開了PPP序幕，開啟了幾年的基建紅利大潮。
在部委系列專項政策文件中，尤為重要的是，財政部為生態(tài)資源打開金融工具箱，提供多種財政支持手段，主要集中在生態(tài)獎補(bǔ)和專項債兩個層面。第一個財政工具是2021年推出的生態(tài)獎補(bǔ)資金最高可達(dá)20億、占比60%，以《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》（財資環(huán)[2021]100號）為代表，瞬間火爆當(dāng)年的生態(tài)環(huán)保市場；第二個財政工具是2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元。其中，生態(tài)環(huán)保、市政水利等均屬于專項債重點支持的九大方向。新增專項債券一方面體現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的決心，另一方面為后續(xù)項目的啟動提供基本保證。
通過政策分析，可以得出不是所有的產(chǎn)業(yè)都適合EOD模式，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，不僅對EOD項目的產(chǎn)業(yè)選擇原則進(jìn)行描述，也對產(chǎn)業(yè)類項目進(jìn)行界定，并明確其細(xì)分行業(yè)，表明生態(tài)環(huán)境部對產(chǎn)業(yè)的足夠重視。其中，產(chǎn)業(yè)選擇原則強(qiáng)調(diào)“發(fā)展契合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項目收益能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)”。
而產(chǎn)業(yè)類項目包括三種，分別是生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)、清潔能源。其中，前者細(xì)分為生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)；中者細(xì)分為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件；后者細(xì)分為“光伏+”、生物質(zhì)能利用。
試點發(fā)展
EOD試點啟動以來，各地因地制宜、多措并舉，在產(chǎn)業(yè)融合、實施路徑、政策機(jī)制等方面開展了有益探索。部分地區(qū)還結(jié)合地方特色開展了卓有成效的EOD試點實踐工作。比如，在重慶，廣陽島試點項目開展了片區(qū)生態(tài)環(huán)境治理提升、公共服務(wù)配套升級等一攬子補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板工程，通過商業(yè)出租、交通服務(wù)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營收益和片區(qū)土地綜合開發(fā)等長短期收益結(jié)合的方式來平衡項目總體投入。在山東，日照市則謀劃了一批“生態(tài)保護(hù)型”特色產(chǎn)業(yè)項目。試點項目以水源地保護(hù)為主線，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，探索一條以生態(tài)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實施路徑。
而在浙江，湘湖片區(qū)項目以文化創(chuàng)意、高新技術(shù)、生命健康、金融服務(wù)等經(jīng)營性收入及區(qū)域財政增量收入實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理、配套設(shè)施建設(shè)類項目的反哺。在各地試點的同時，國家開發(fā)銀行還對符合條件的試點項目，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。統(tǒng)計數(shù)字顯示：截至2021年底，第一批36個試點項目授信額度644億元，貸款186億元。其中，國家開發(fā)銀行累計授信額度達(dá)到503億元。應(yīng)該說，EOD模式自試點推行以來，還是收到了很好的效果，各地也紛紛開展了省級EOD模式試點，申報非常踴躍。如今，第二批試點啟動，試點項目數(shù)量也從36個增加到58個，范圍涉及各個省份，也有望取得更好的效果。未來，在兩批試點結(jié)束之后，相信生態(tài)環(huán)境部也將及時歸納總結(jié)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，將EOD模式推廣放大。而借助這一模式，“綠水青山就是金山銀山”也有望早日實現(xiàn)。
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